28.12.2022
ID: 5619upozornenie pre užívateľov

Ako ďalej s uloženými miliónovými pokutami za potravinové správne delikty a nepravá retroaktivita v správnom trestaní

Približne po štyroch rokoch uzrelo svetlo sveta rozhodnutie Ústavného súdu SR[1] v konaní o súlade § 28 ods. 8 zákona o potravinách[2] s Ústavou SR[3] resp. ľudovo povedané v konaní o kontrole ústavnosti tzv. miliónových pokút za potravinové správne delikty. Na prvý pohľad môže človeka výrok o zastavení konania sklamať. Ak ho to však neodradí a prečíta si aj odôvodnenie, zistí, že Ústavný súd SR ponúka inšpiratívne myšlienky pre oblasť správneho trestania.

Tzv. miliónové pokuty za potravinové správne delikty boli zavedené s účinnosťou od 1. 4. 2013 novelou zákona o potravinách – zákonom č. 42/2013 Z. z. V danom čase bola spodná sadzba pokuty vo výške milión eur uložená tomu prevádzkovateľovi potravinového podniku, ktorý sa do jedného roka odo dňa právoplatnosti predchádzajúceho rozhodnutia druhýkrát dopustil určitého zákonom stanoveného opakovaného protiprávneho konania. Novelou zákona o potravinách – zákonom č. 36/2014 Z. z. - účinnou od 1. 4. 2014 boli miliónové pokuty ustanovené za tretie opakované porušenie zákona o potravinách. Zjednodušene povedané, ak vám v maloobchodnej predajni potravín našli inšpektori tretíkrát v rámci troch rokov jedno mierne nahnité jablko, dostali ste miliónovú pokutu. Netrvalo teda dlho a po pokutách za prvé a druhé porušenie vyjadrených v trojciferných alebo štvorciferných číslach boli uložené prvé miliónové pokuty. Odôvodnenie orgánov úradnej kontroly potravín bolo strohé: v zmysle zásady zákonnosti vyplývajúcej z čl. 2 ods. 2 Ústavy SR sú povinné uložiť pokutu aspoň v minimálnej výške. 

Tri správne súdy posudzujúce zákonnosť rozhodnutí orgánov úradnej kontroly potravín a čeliace argumentom žalobcov o neprimeranosti uloženej sankcie rozhodli o prerušení konania a iniciovali na Ústavnom súde SR konanie o súlade tzv. miliónových pokút s Ústavou SR a medzinárodným dohovorom. Avšak pred vyhlásením nálezu vo veci aj zákonodarca vzhliadol na neprimeranosť týchto pokút[4] a prijal zákon, ktorým s účinnosťou od 1. 7. 2022 spodnú sadzbu vo výške 1.000.000,- € vypustil. Zákonodarca zároveň do zákona o potravinách zakomponoval prechodné ustanovenie, podľa ktorého sa konania o uložení pokuty začaté a právoplatne neskončené do 30. 6. 2022 dokončia podľa zákona o potravinách v znení novely.

Ako však postupovať v začatých správnych súdnych konaniach, v ktorých je posudzovaná zákonnosť už vydaných a právoplatných rozhodnutí orgánov verejnej správy?

Ústavný súd SR v prvom rade poukazuje na to, že správne súdy konajú vo veciach správneho trestania v plnej jurisdikcii, ktorá je dôležitým atribútom práva na spravodlivý proces. To znamená, že správny súd má právomoc preskúmať napadnuté rozhodnutie nad rámec žalobných bodov obsiahnutých v správnej žalobe a prihliadnuť aj na určité zákonom dané dôvody, ktoré môžu viesť k zrušeniu napádaného rozhodnutia alebo uplatneniu sankčnej moderácie. Takým dôvodom je v zmysle § 195 písm. d) Správneho súdneho poriadku[5] aj otázka dodržania zásad ukladania trestov podľa Trestného zákona, ktoré je potrebné použiť aj na ukladanie sankcií v rámci správneho trestania.

Ústavný súd SR potvrdzuje, že pokuty ukladané podľa § 28 ods. 8 zákona o potravinách spĺňajú kritériá trestných sankcií pre účely uplatnenia čl. 6 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd.

Vychádzajúc z toho, že správne trestanie sa analogicky riadi základnými zásadami ukladania trestov platnými v trestnom práve, Ústavný súd SR dáva predovšetkým do pozornosti nepravú retroaktivitu zakotvenú v čl. 50 ods. 6 Ústavy SR a v medzinárodných dohovoroch.

Čl. 50 ods. 6 Ústavy SR poskytuje ochranu pred retroaktívnym postihom za protiprávne konanie, keď uvádza, že trestnosť činu sa posudzuje a trest sa ukladá podľa zákona účinného v čase, keď bol čin spáchaný. Zákaz hmotnoprávnej retroaktivity vyplýva aj z princípu zákonnosti a vyjadruje požiadavku princípu právnej istoty.[6] Zákaz spätnej časovej pôsobnosti práva je však modifikovaný v prospech páchateľa a neskorší zákon sa použije, ak je to pre páchateľa priaznivejšie.

V prebiehajúcom správnom konaní, keď orgán verejnej správy vydáva rozhodnutie, je použitie nepravej retroaktivity jasné a jednoznačné. Polemika však môže nastať, keď rozhodnutie nadobudne právoplatnosť, teda sa dostane do štádia právnej sily vyjadrujúcej jeho nezmeniteľnosť, nezrušiteľnosť.[7] Princíp právnej istoty je neoddeliteľnou súčasťou princípov materiálneho právneho štátu zaručeného v čl. 1 ods. 1 Ústavy SR.

Ústavný súd SR reaguje aj na problematiku právnej istoty, ktorá bola nastolená právoplatnosťou rozhodnutia orgánu verejnej správy. Konštatuje však, že uvedené riziko nehrozí, nakoľko „protistranou“ žalobcov v konaniach je štát zastúpený orgánom verejnej správy, ktorého verejno-mocenská pozícia vylučuje, aby bol nositeľom základných práv a slobôd potenciálne chránených právnou istotou vytvorenou právoplatným rozhodnutím.

Ústavný súd SR tak podporuje názor, že nepravú retroaktivitu sú povinné použiť aj správne súdy posudzujúce zákonnosť právoplatných rozhodnutí orgánov verejnej správy. Záverom nadväzuje na rozsudok Najvyššieho súdu SR č. k. 4Asan/2/2019 zo dňa 5. 11. 2019 publikovaný v Zbierke stanovísk najvyššieho súdu a rozhodnutí súdov Slovenskej republiky pod č. R 20/2021, ktorý potvrdzuje povinnosť súdov prihliadať na zmenu právnej úpravy sankcie v prospech páchateľa, ktorý namietol jej neprimeranosť, a to aj v prípade, že zmena nastala až po právoplatnosti rozhodnutí správnych orgánov vo veci samej. 

Ústavný súd SR preto očakáva od správnych súdov, že v záujme ochrany základných práv a slobôd podnikateľov sankcionovaných neprimerane prísnymi pokutami nebudú vykladať prechodné ustanovenie § 31ai ods. 1 zákona o potravinách, osobitne pojem „právoplatnosť“, formalisticky. 

Je však otázne, či má Ústavný súd SR tieto očakávania nielen od navrhovateľov (krajských súdov), ale aj od kasačného súdu v situácii, keď miernejšia právna úprava nadobudne účinnosť počas kasačného konania. Zastávame názor, že argumenty Ústavného súdu SR sú uplatniteľné aj na konanie o kasačnej sťažnosti, nakoľko aj kasačný súd koná v plnej jurisdikcii, je viazaný čl. 50 ods. 6 Ústavy SR a je povinný ex offo prihliadnuť na porušenie zásad ukladania trestov, ktoré je potrebné použiť aj na ukladanie sankcií v rámci správneho trestania.  

Z doterajšieho prístupu Najvyššieho správneho súdu SR sa javí, že kasačný súd uplatnenie nepravej retroaktivity presadzuje aj v takej situácii,[8] k čomu sa prikláňame. Uznanie uplatnenia čl. 50 ods. 6 Ústavy SR v kasačnom konaní síce prelamuje pravidlo viazanosti kasačného súdu právnym stavom v čase právoplatnosti rozhodnutia krajského súdu podľa § 454 Správneho súdneho poriadku, obdobne však aj uplatnenie nepravej retroaktivity v priebehu konania na správnom súde prelamuje pravidlo viazanosti správneho súdu právnym stavom v čase právoplatnosti rozhodnutia orgánu verejnej správy vyjadrené v § 135 ods. 1 Správneho súdneho poriadku. Hoci kasačný súd nemá moderačné oprávnenie, nápravu v záujme poskytnutia ochrany základným právam garantovaným Ústavou SR a v súlade s povinnosťou ústavne konformného výkladu možno dosiahnuť zrušením rozhodnutia správneho súdu a vrátením veci na ďalšie konanie, resp. zmenou rozhodnutia správneho súdu. Ďalším dôvodom, ktorý nás vedie k podpore tohto názoru je, že zásada použitia neskoršej miernejšej právnej úpravy sa používa aj v konaní o dovolaní v rámci súdneho trestania,[9] a preto by sa mala analogicky v zmysle § 198 písm. d) Správneho súdneho poriadku aplikovať aj na správny súdny prieskum a kasačné konanie vo veciach správneho trestania.

Na podnet jedného senátu, ktorý sa chce odchýliť od rozhodovacej praxe, túto otázku v súčasnosti posudzuje Veľký senát Najvyššieho správneho súdu SR.[10]


Mgr. Monika Kormošová, LL.M.
,
advokátka

Soukeník_logo

 
Šoltésovej 14
811 08 Bratislava
 
Tel.:     +421 2 322 02 111
Fax:      +421 2 322 02 110
E-mail:   akss@akss.sk

[1] Uznesenie Ústavného súdu SR zo dňa 12. 10. 2022 spis. zn.: PL. ÚS 3/2019-86.

[2] Zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 152/1995 Z. z. o potravinách v znení neskorších predpisov.

[3] Ústavný zákon č. 460/1992 Zb. Ústava Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov.

[4] Bližšie v osobitnej časti dôvodovej správy k zákonu č. 211/2022 Z. z. v časti „K bodu 17“ dostupnej >>> tu.

[5] Zákon č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok v znení neskorších predpisov.

[6] Vrabko, M. a kol. Správne právo procesné. Všeobecná časť. 2. vydanie. Bratislava : C. H. Beck, 2019, str. 32.

[7] Košičiarová, S. Správne právo procesné. Všeobecná časť. 2. zmenené a aktualizované vydanie. Šamorín : Heuréka, 2017, str. 238.

[8] K tomu napríklad rozsudok Najvyššieho správneho súdu SR zo dňa 29. 9. 2022 spis. zn.: 2Asan/12/2020, rozsudok Najvyššieho správneho súdu SR zo dňa 27. 10. 2021 spis. zn.: 2Asan/6/2019, rozsudok Najvyššieho súdu SR zo dňa 4. 12. 2018 spis. zn.: 4Asan/1/2018, rozsudok Najvyššieho súdu SR zo dňa 21. 2. 2018 spis. zn.: 6Asan/9/2017.

[9] Rozsudok Najvyššieho súdu SR zo dňa 15. 1. 2013 spis. zn.: 2Tdo/69/2012

[10] K tomu bližšie uznesenie Najvyššieho správneho súdu SR zo dňa 18. 2. 2022, spis. zn.: 2Asan/1/2020 dostupné >>> tu.


© EPRAVO.SK – Zbierka zákonov, judikatúra, právo | www.epravo.sk