Novelizačným zákonom č. 239/2023 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia niektoré zákony (ďalej len „Novela“), bola rozšírená právomoc správnych súdov v konaní o žalobe proti nečinnosti orgánu verejnej správy, priznať žalobcovi primerané finančné zadosťučinenie.

Na druhej strane rovnaká Novela zaviedla do zákona č. 514/2003 Z. z. o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci a o zmene niektorých zákonov (ďalej len „Zákon o zodpovednosti za škodu“) automatické vylúčenie vzniku práva na náhradu nemajetkovej ujmy spôsobenej nesprávnym úradným postupom v prípadoch, kde už bolo rozhodované o nároku poškodeného na priznanie primeraného finančného zadosťučinenia pred správnym súdom alebo Ústavným súdom, či spravodlivého zadosťučinenia pred ESĽP. Toto ustanovenie bolo napadnuté prezidentkou na Ústavnom súde.

Kompetencia správneho súdu priznávať primerané finančné zadosťučinenie

Do účinnosti Novely platilo, že žalobcovia nemali možnosť sa pred jedným všeobecným súdom súčasne domáhať odstránenia nečinnosti orgánu verejnej správy a zároveň priznania peňažného odškodnenia za zásah do ich základného práva na prerokovanie veci v primeranej lehote. Inak povedané, pokiaľ žalobca okrem odstránenia nečinnosti chcel aj určitú formu peňažnej satisfakcie, musel iniciovať konanie na správnom súde a zároveň aj na príslušnom civilnom súde, kde by sa domáhal náhrady nemajetkovej ujmy spôsobenej nečinnosťou, eventuálne, po vyčerpaní efektívnych právnych prostriedkov nápravy, by sa mohol obrátiť na Ústavný súd a žiadať primerané finančné zadosťučinenie, prípadne aj odstránenie nečinnosti, ak doposiaľ nebola odstránená.

Tento komplikovaný a zdĺhavý proces bol pomerne šikovne odstránený Novelou, ktorá priniesla okrem iného aj novú právomoc správnemu súdu v konaní o žalobe proti nečinnosti orgánu verejnej správy, priznať žalobcovi primerané finančné zadosťučinenie, ak sa ho žalobca vo svojej žalobe domáhal a ak po preskúmaní žaloby správny súd zistil, že je žaloba dôvodná. Podmienkou priznania primeraného finančného zadosťučinenia je, že nemajetkovú ujmu spôsobenú žalobcovi nečinnosťou žalovaného nebolo možné nahradiť inak a zároveň samotné konštatovanie porušenia práva by sa nejavilo ako dostačujúce.

Zákonodarcom sledovaný úmysel bolo touto Novelou reagovať na rozsudky ESĽP, v ktorých ESĽP naznačil neúčinnosť vnútroštátneho mechanizmu nápravy porušenia práva na prejednanie veci v primeranej lehote v konaniach prebiehajúcich pred správnymi súdmi, a následne civilnými súdmi v Slovenskej republike.[1] Snahou zákonodarcu bolo tiež posilnenie preventívneho účinku žaloby proti nečinnosti orgánu verejnej správy a zároveň zavedenie kompenzačných právomocí správneho súdu v týchto konaniach, ktoré doposiaľ k dispozícii nemal a to aj vtedy, ak počas správneho súdneho konania žalovaný orgán verejnej správy svoju nečinnosť dobrovoľne odstráni. Podľa dôvodovej správy k Novele je inštitút primeraného finančného zadosťučinenia priznávaný správnym súdom významovo totožný s právnym inštitútom primeraného finančného zadosťučinenia priznávaného Ústavným súdom v konaní o ústavnej sťažnosti. Nejde o inštitút určený na náhradu skutočnej škody a ušlého zisku.[2]

Pri určovaní výšky primeraného finančného zadosťučinenia správny súd prihliada na konkrétne okolnosti prípadu, najmä na celkovú dĺžku konania, zložitosť konania, správanie žalobcu, ktorým prispel k prieťahom v konaní. Tiež na to, či žalobca využil dostupné efektívne prostriedky na odstránenie prieťahov v konaní a na význam predmetu konania pre žalobcu, čo v zásade odzrkadľuje rozhodovaciu prax Ústavného súdu, ako aj ESĽP pri posudzovaní neprimeranej dĺžky konania.

Pokiaľ správny súd rozhodne o priznaní primeraného finančného zadosťučinenia žalobcovi, lehota na plnenie pre žalovaný orgán verejnej správy predstavuje 2 mesiace. Táto lehota začne plynúť od právoplatnosti rozhodnutia správneho súdu. Omeškanie žalovaného správneho orgánu vyplatiť priznanú sumu žalobcovi v tejto lehote, a to aj bez potreby osobitného upozornenia, má za následok vznik nároku žalobcu na zaplatenie úrokov z omeškania v súlade s § 517 ods. 2 zákona č. 40/1964 Zb. Občianskeho zákonníka v platnom znení (ďalej len „Občiansky zákonník“).

Vylúčenie vzniku práva na náhradu nemajetkovej ujmy podľa zákona o zodpovednosti za škodu

Právomoc správnych súdov priznať žalobcovi aj primerané finančné zadosťučinenie možno nepochybne považovať za veľmi racionálne a správne. Slovenská republika tým zároveň prejavuje snahu dodržiavať svoje medzinárodné záväzky, ktoré jej plynú z účasti v Rade Európy a jej postavenia ako vysokej zmluvnej strany Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „Dohovor“). Na druhej strane, ako veľmi nešťastné riešenie v tom čase, bolo už načrtnuté explicitné vylúčenie vzniku práva na náhradu nemajetkovej ujmy spôsobenej nesprávnym úradným postupom. Podľa novelizovaného znenia Zákona o zodpovednosti za škodu totiž platilo, že ak už bolo rozhodované o nároku poškodeného na priznanie 1.) primeraného finančného zadosťučinenia pred správnym súdom v konaní o žalobe proti nečinnosti orgánu verejnej správy (§ 242 v spojení s § 250 ods. 3 Správneho súdneho poriadku), 2.) primeraného finančného zadosťučinenia v konaní o ústavnej sťažnosti pred Ústavným súdom (čl. 127 ods. 1 v spojení s ods. 3 Ústavy), alebo 3.) spravodlivého zadosťučinenia v konaní o porušení práva na prejednanie veci v primeranej lehote pred ESĽP (čl. 34 Dohovoru), právo na náhradu nemajetkovej ujmy poškodenému nevznikne v rozsahu nemajetkovej ujmy spôsobenej skutočnosťami, ktoré mohli byť zohľadnené pri tomto rozhodovaní bez ohľadu na to, že zohľadnené neboli z dôvodu na strane žalobcu (poškodeného).[3]

Podľa dôvodovej správy k Novele bolo primárnym cieľom tohto vylúčenia vzniku práva na náhradu nemajetkovej ujmy, aby nedochádzalo k duplicitnému odškodňovaniu za nesprávny úradný postup. Pokiaľ určité skutočnosti mohli byť zohľadnené vo vyššie uvedených konaniach, nemali by byť opätovne dôvodom na priznanie náhrady nemajetkovej ujmy v zmysle Zákona o zodpovednosti za škodu. Zámerom bolo tiež zaviesť rovnaké pravidlá aj v situáciách, kedy existovali určité skutočnosti, ktoré mohli byť zohľadnené v týchto konaniach, ale neboli z dôvodu na strane poškodeného, najmä preto, že ich v konaní neoznačil.[4] Aj keď samotná myšlienka zákonodarcu v podobe zamedzenia duplicity pri odškodňovaní má svoju logiku, formulácia tohto ustanovenia nie je ideálna. Táto norma je totiž konštruovaná tak, že nezohľadňuje „úspešnosť“ poškodeného v uvedených konaniach. Inak povedané, pokiaľ sa poškodený už domáhal, či už primeraného finančného zadosťučinenia alebo spravodlivého zadosťučinenia, bez ohľadu na to, či mu bola takáto peňažná satisfakcia priznaná alebo nie, jeho právo na náhradu nemajetkovej ujmy mu v zmysle Zákona o zodpovednosti za škodu vôbec nevznikne.

Konanie o ústavnosti Novely pred Ústavným súdom

Práve spomínané vylúčenie vzniku práva na náhradu nemajetkovej ujmy neušlo pozornosti ani vtedajšej prezidentke Slovenskej republiky, ktorá dňa 10.10.2023 doručila Ústavnému súdu svoj návrh na začatie konania podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „Ústava“) zo dňa 5.10.2023 o súlade príslušných článkov Novely, okrem iného aj v časti zodpovedajúcej vtedajšej druhej vete § 9 ods. 6 Zákona o zodpovednosti za škodu, s čl. 13 ods. 4, čl. 46 ods. 3 a čl. 127 ods. 4 Ústavy (ďalej len „Návrh“).

Protiústavnosť Novely prezidentka vnímala v dvoch rovinách. Prezidentka nepovažovala za ústavnokonformné, že pre 1.) vylúčenie vzniku nároku na náhradu nemajetkovej ujmy nie je vôbec rozhodujúce, či domáhajúcej sa osobe bolo primerané finančné zadosťučinenie, resp. spravodlivé zadosťučinenie aj skutočne priznané, a to úplne bez ohľadu na prípadné dôvody nepriznania satisfakcie v danom konaní. Mohla by tak nastať situácia, kedy osobe, do ktorej subjektívnych práv alebo právom chránených záujmov bolo zasiahnuté zo strany orgánu verejnej správy, nebude poskytnutá žiadna reparácia. Nie každé pochybenie orgánu verejnej správy, ktoré by inak mohlo byť odškodnené v rámci Zákona o zodpovednosti za škodu, totiž dosahuje takú intenzitu zásahu do niektorého zo základných práv a slobôd garantovaných Ústavou alebo Dohovorom, že mu musí byť poskytnutá ochrana v rámci konania o ústavnej sťažnosti pred Ústavným súdom, či individuálnej sťažnosti pred ESĽP. Na druhej strane by však už samotné konanie o týchto nárokoch automaticky vylúčilo nárok na náhradu nemajetkovej ujmy v zmysle Zákona o zodpovednosti za škodu.[5]

Za ústavne neudržateľné považovala prezidentka aj to, že Novela de facto spôsobila 2.) stotožnenie inštitútov náhrady nemajetkovej ujmy s primeraným finančným zadosťučinením, resp. spravodlivým zadosťučinením. Je názoru, že tieto dva inštitúty nemožno chápať duplicitne, a to predovšetkým pre rozdielny predmet a účel konaní, v ktorých sú priznávané. Opierajúc sa aj o názory bývalých sudcov Ústavného súdu, ako aj dikciu čl. 127 ods. 4 Ústavy konštatovala, že ide o dva samostatné reparačné mechanizmy, ktoré sa v právnom poriadku Slovenskej republiky navzájom dopĺňajú. Na jednej strane je to právo Ústavného súdu priznať primerané finančné zadosťučinenie a na druhej strane právomoc príslušného súdu priznať náhradu nemajetkovej ujmy poškodenému podľa Zákona o zodpovednosti za škodu.[6]

O (ne)ústavnosti napadnutej Novely len prednedávnom meritórne rozhodol Ústavný súd Nálezom, v ktorom vyhlásil rozpor druhej vety § 9 ods. 6 Zákona o zodpovednosti za škodu so všetkými prezidentkou namietanými článkami Ústavy. V prvom rade poukázal na ústavnoprávnu rozdielnosť oboch skupín dotknutých inštitútov. Podľa názoru Ústavného súdu princíp jednoty právneho poriadku predpokladá, že rovnaké právne pojmy majú rovnaký význam a obsah a odlišné pojmy význam aj obsah odlišný.

Takisto, zatiaľ čo podmienky pre priznanie náhrady nemajetkovej ujmy v prípade nesprávneho úradného postupu sú pri každej z jeho foriem priamo ustanovené v Zákone o zodpovednosti za škodu, primerané finančné zadosťučinenie podľa Správneho súdneho poriadku možno priznať len v prípade nečinnosti orgánu verejnej správy. Zároveň nie je vylúčené, aby tie isté skutočnosti vyvolali odôvodnenú potrebu poskytnutia satisfakcie jednak za porušenie zákonnej povinnosti orgánu verejnej moci správne úradne postupovať, ale zároveň aj za porušenie základného práva alebo slobody garantovaného Ústavou alebo Dohovorom, ktoré mohlo byť nesprávnym úradný postupom orgánu verejnej moci porušené.

Rozdiel účelu oboch druhov plnení sa odvíja od rozdielnosti predmetu konania. Zatiaľ čo v prípade konania, v ktorom sa rozhoduje o priznaní primeraného finančného zadosťučinenia, ide o rozhodovanie o porušení  základných práv a slobôd, v druhom prípade je predmetom konania zodpovednosť za škodu a nárok poškodeného na náhradu nemajetkovej ujmy spôsobenej pri výkone verejnej moci nesprávnym úradným postupom za zákonom stanovených podmienok.

Napokon stojí za spomenutie aj a rozdielny rozsah dokazovania, ktorý predchádza vydaniu rozhodnutia, na ktorý Ústavný súd tiež poukázal. Zatiaľ čo rozhodovanie o priznaní a výške primeraného finančného zadosťučinenia je založené prevažne na aplikácii všeobecných zásad spravodlivosti so zreteľom na konkrétne okolnosti prípadu, rozhodovanie všeobecného súdu o priznaní náhrady nemajetkovej ujmy v peniazoch je v zásade založené na striktnom vyhodnotení dôkazov preukazujúcich existenciu a rozsah nemajetkovej ujmy na strane poškodeného.

Záver

Nečinnosť orgánov verejnej správy je negatívnym javom, s ktorým sa stretávajú nielen bežní občania pri vybavovaní ich súkromných záležitostí, ale aj podnikatelia v súvislosti s vydávaním rôznych druhov povolení, ktoré nevyhnutne potrebujú pre výkon ich podnikateľskej činnosti. Nález Ústavného súdu prispel k posilneniu základného práva na prerokovanie veci v primeranej lehote, ktoré patrí nielen fyzickým, ale i právnickým osobám. Dôsledkom vydaného Nálezu bolo, že s účinnosťou od 30.06.2025 bola spomínaná druhá veta § 9 ods. 6 Zákona o zodpovednosti za škodu vylučujúca vznik práva na náhradu nemajetkovej ujmy odstránená.

Podľa aktuálneho právneho stavu sa teda žalobca môže domáhať pred správnym súdom odstránenia nečinnosti orgánu verejnej správy a priznania primeraného finančného zadosťučinenia z titulu zásahu do jeho základného práva na prerokovanie veci v primeranej lehote a zároveň náhrady nemajetkovej ujmy spôsobenej nečinnosťou pred civilným súdom.