Aký typ zmluvy zvoliť?

Verejné obstarávanie v oblasti mestskej a prímestskej dopravy patrí medzi komplexnejšie a náročnejšie typy verejných obstarávaní. Často ide o zákazky s vysokou hodnotou v kombinácii s dlhodobým charakterom zmluvných vzťahov. Verejný obstarávateľ musí už vo fáze prípravy súťažných podkladov k verejnej zákazke rozhodnúť o množstve strategických podmienok, ktoré majú na vývoj zákazky a jej následné plnenie zásadný vplyv. Nesprávne rozhodnutie môže mať za následok nielen podanie námietok zo strany uchádzačov či zrušenie verejného obstarávania, ale aj uzatvorenie zmluvy, ktorá v budúcnosti nebude schopná reflektovať vývoj cien, technologické zmeny či potreby verejného obstarávateľa.

Medzi prvé strategické rozhodnutia, ktoré musí verejný obstarávateľ urobiť, patrí správny výber typu kontraktu. Pri verejnom obstarávaní v oblasti mestskej a prímestskej dopravy existujú tri typy kontraktov. Prvým typom je brutto kontrakt, upravený v čl. 5/1 Nariadenia 1370/2007. Pri tomto type kontraktu riziko tržieb znáša objednávateľ, zatiaľ čo riziko nákladov znáša dopravca. Finančný model tohto kontraktu stojí na nákladovej cene a marži; objednávateľ teda poskytuje vopred dohodnutú odmenu dopravcovi za vopred dohodnutý dopravný výkon, pričom výnos z tržieb cestovného prislúcha objednávateľovi. Hodnotená býva najnižšia celková ponuková cena. Ďalším typom kontraktu je netto kontrakt, upravený v čl. 5/3 Nariadenia 1370/2007. Pri tomto type kontraktu riziko tržieb aj nákladov znáša dopravca. Finančný model je postavený na nákladovej cene, marži a tržbách. Tento typ kontraktu je pre objednávateľa výhodnejší z daňového hľadiska. Posledným typom kontraktu je EON kontrakt, ktorý je česko-slovenskou historickou anomáliou z roku 2009. V súčasnosti sa už veľmi nevyužíva, keďže pri tomto type kontraktu dopravca nenesie ani riziko tržieb, ani nákladov. Objednávateľ prepláca dopravcovi doložené náklady a fixnú maržu, čo môže viesť k vytvoreniu nekontrolovateľných subdodávateľských schém.

Indexácia jednotkovej ceny

Medzi ďalšie riziká verejného obstarávania v tejto oblasti patrí správne nastavenie indexácie. Indexácia predstavuje pravidelnú úpravu ceny podľa vopred dohodnutých ukazovateľov medzi objednávateľom a dopravcom pri dlhodobom kontrakte. Tento proces je dôležitý najmä z dôvodu možných zmien, napr. mzdových nákladov, cien energií alebo pohonných hmôt. Indexácia sa vykonáva najmä prostredníctvom indexačnej doložky v zmluve, ktorá predstavuje vzorec, podľa ktorého sa upravuje cena. V ideálnom prípade by mal byť indexačný vzorec uvedený už v súťažných podkladoch. Správne stanovenie indexačnej doložky je potrebné najmä preto, že chráni dopravcu pred nepredvídateľným nárastom nákladov a odstraňuje potrebu každoročného dohadovania novej ceny medzi objednávateľom a dopravcom. Podmienkou však je, aby bol indexačný vzorec navrhnutý objektívne. Takto nastavený vzorec chráni objednávateľa pred neodôvodneným zvyšovaním cien zo strany dopravcu a zároveň garantuje dopravcovi predvídateľnosť vývoja odmeny za službu. Objektívny faktor indexačného vzorca môže byť v zmluve upravený napríklad nasledovne:

• ako ukazovateľ zmeny miezd vodičov môže slúžiť vážený priemer medziročnej zmeny (1) priemernej hrubej (nominálnej) mzdy v SR, (2) priemernej hrubej (nominálnej) mzdy v príslušnom samosprávnom kraji a (3) priemernej hrubej (nominálnej) mesačnej mzdy v ročnom výberovom zisťovaní o štruktúre miezd zamestnancov SR v odvetví Doprava a skladovanie – všetky ukazovatele musia byť vyhlásené Štatistickým úradom Slovenskej republiky;
• ako ukazovateľ zmeny pohonných hmôt sa použije medziročná zmena spotrebiteľskej ceny motorovej nafty vyhlásenej Štatistickým úradom Slovenskej republiky;
• ako ukazovateľ inflácie sa použije index spotrebiteľských cien oproti bázickému obdobiu vyhlásený Štatistickým úradom Slovenskej republiky, atď.

Cestovné poriadky

Esenciálnymi súčasťami súťažných podkladov sú cestovné poriadky. Na základe cestovných poriadkov sa vytvárajú tzv. obehy, teda akýsi plán efektívneho využitia vozidiel a vodičov pri súčasnom dodržaní pracovnoprávnych povinností, ako sú pracovný čas a povinné prestávky. Pri tvorbe obehov autobusov môže dôjsť k viacerým rizikovým situáciám. Na jednej strane môže verejný obstarávateľ tvorbu obehov stanoviť rigidne. Tento spôsob však môže obmedziť hospodársku súťaž medzi uchádzačmi, keďže takýto postup takmer znemožní uchádzačom prísť s návrhmi obehov, ktoré by zefektívnili výkon dopravy a pri správnej optimalizácii by zároveň mohli znížiť ponukovú cenu. Na druhej strane môže verejný obstarávateľ ponechať tvorbu obehov  výlučne na dopravcoch bez vymedzenia základných prevádzkových požiadaviek, čo môže viesť k nemožnosti porovnania ponúk predložených uchádzačmi, keďže každý z nich môže vychádzať z odlišných prevádzkových predpokladov. Najvhodnejším riešením pri tvorbe obehov je preto zvoliť vyvážený prístup. Verejný obstarávateľ by mal definovať základné prevádzkové požiadavky dopravnej obsluhy, ale zároveň by mal ponechať na uchádzačoch, akým spôsobom optimalizujú prevádzku na základe uvedených základných prevádzkových požiadaviek.

Nie je reálne očakávať, že sa počas doby trvania zmluvy nebudú meniť dopravné potreby na obsluhovanom území. Preto je potrebné zmluvne upraviť predvídateľný postup zmeny cestovných poriadkov a tým aj rozsahu poskytovanej služby. Vopred stanovený postup by mal počítať aj so vzorcom, na základe ktorého sa bude meniť jednotková cena pri zmene počtu odjazdených kilometrov. 

Technické a prevádzkové štandardy

Významnou súčasťou, pri ktorej sa môže vyskytnúť hneď niekoľko rizík, je správne nastavenie technických a prevádzkových štandardov. Ide o hlavný dokument určujúci obsah a kvalitu poskytovanej služby. Upravuje napr. minimálne technické parametre a výbavu vozidiel, ustrojenie vodičov, odbavovanie cestujúcich a predaj cestovných lístkov, dátové toky, informačné povinnosti, pravidlá dispečerského riadenia atď. Technické a prevádzkové štandardy by mali vychádzať nielen z potrieb objednávateľa, ale aj z charakteru územia a požadovanej úrovne dopravnej obslužnosti. Pre úspešné nastavenie týchto predpokladov je potrebné vykonať prieskum trhu, na základe ktorého môže verejný obstarávateľ zistiť reálnosť a dostupnosť požadovaných parametrov. Ak verejný obstarávateľ nevykoná kvalitný prieskum trhu alebo ho nevykoná vôbec, vystavuje sa riziku, že nastaví technické a prevádzkové štandardy, ktoré sú v realite nesplniteľné, neprimerane zvyšujú cenu alebo dokonca obmedzujú hospodársku súťaž, napr. ak je takýto štandard schopný splniť iba jediný dopravca na trhu.

Keďže sa tento typ zmlúv uzatvára bežne až na 10 rokov, je nevyhnutné mať v zmluve predvídateľnú vyhradenú zmenu záväzku umožňujúcu úpravy technických a prevádzkových štandardov v závislosti od technologického vývoja a vývoja potrieb objednávateľa. Na druhej strane je nutné brať do úvahy ekonomickú nákladnosť každej technickej zmeny a nezabudnúť na mechanizmus kompenzácie zvýšených nákladov. 

Integrácia verejnej dopravy

Zmluvnú pozornosť verejného obstarávateľa si zaslúži aj integrácia v rámci dopravného systému, keďže mestská a prímestská doprava už nie je oddeleným systémom založeným na prevádzke dopravných liniek, ale čoraz viac sa prepája s inými formami dopravy, napr. so železničnou dopravou či dokonca s kultúrnymi centrami, ako sú napr. divadlá. Aj na túto skutočnosť musí verejný obstarávateľ myslieť pri príprave verejnej zákazky; kraje sú už dokonca povinné spomínanú integráciu realizovať pri verejných zákazkách v mestskej a prímestskej doprave.

Dominancia nad dátami

Rovnako dôležitým aspektom je aj dostupnosť dát pre objednávateľa, a to najmä pri uhrádzaní ceny dopravcovi. Pokiaľ objednávateľ nemá v reálnom čase prístup k štruktúrovaným dátam, napr. o počte predaných cestovných lístkov či počte prejdených kilometrov v rámci dopravnej obslužnosti, a spolieha sa iba na faktúru predloženú dopravcom, nemá reálny spôsob, ako si overiť, že údaje na faktúre sú pravdivé, a stráca tak možnosť efektívne kontrolovať plnenie zmluvy zo strany dopravcu. Moderné dopravné systémy by mali umožňovať zdieľanie aktuálnej GPS polohy vozidiel a tým aj ich online sledovanie dispečingom a cestujúcimi. Objednávateľ by tak mal mať možnosť v reálnom čase sledovať meškanie alebo predstih spoja, informovať cestujúcich a prípadne vyvodiť zodpovednosť voči dopravcovi. 

Ekologizácia dopravy

Nemalým rizikom pri tomto type obstarávania sú taktiež požiadavky na ekologickú mestskú dopravu vyplývajúce najmä zo strany Európskej únie. Postupná povinná ekologizácia mestskej verejnej dopravy je upravená v zákone č. 214/2021 Z. z. o podpore ekologických vozidiel, ktorým sa transponuje príslušná európska legislatíva. Je na strategickom rozhodnutí verejného obstarávateľa, či si ekologické vozidlá nakúpi sám a dá ich dopravcovi k dispozícii, alebo či ich nákup prenesie na dopravcu. Rozhodujúcim faktorom môže byť možnosť verejného obstarávateľa čerpať dotácie a tým ušetriť rozpočtové prostriedky, ktoré by sa inak uhradili dopravcovi prostredníctvom ceny dopravného výkonu.

Verejný obstarávateľ nezohľadňuje len samotnú dodávku ekologických vozidiel, ale aj dostupnosť a kapacitu nabíjacej či inej plniacej infraštruktúry, požiadavky na dojazd vozidiel, čas potrebný na ich dobitie, životnosť batérií, zabezpečenie servisu či dostupnosť náhradných dielov. V tejto oblasti navyše prebieha rýchly technologický vývoj, v dôsledku ktorého môže nastať situácia, že pôvodne stanovené požiadavky v čase verejného obstarávania už v čase plnenia zmluvy nebudú optimálne. Preto je vhodné tieto požiadavky na ekologické vozidlá upraviť v technických a prevádzkových štandardoch, ktoré bude možné v priebehu trvania zmluvy predvídateľne meniť a prispôsobovať aktuálnemu technologickému stavu.

Časové požiadavky na verejné obstarávanie

V neposlednom rade musí verejný obstarávateľ dbať na časovú náročnosť tohto typu verejného obstarávania. Je takmer pravidlom, že pri verejnom obstarávaní v tejto oblasti budú verejnému obstarávateľovi zo strany uchádzačov doručené nielen početné žiadosti o vysvetlenie, ale následne aj námietky. Rozhodnutie Úradu pre verejné obstarávanie o námietkach môže trvať od jedného do desiatich mesiacov, v niektorých prípadoch aj dlhšie. Z toho dôvodu je žiaduce, aby verejný obstarávateľ začal s verejným obstarávaním s dostatočným predstihom, optimálne niekoľko rokov pred skončením prebiehajúcej zmluvy na zabezpečenie dopravnej obslužnosti. Ak tak neurobí, je takmer isté, že bude musieť pristúpiť k zaisteniu dopravnej obslužnosti uzatváraním dodatkov so súčasným dopravcom, čím sa dopustí nedovolených zmien zmluvy podľa § 18 ods. 1 písm. e) a vystavuje sa riziku začatia kontroly zo strany Úradu pre verejné obstarávanie, a to tak na podnet, ako aj z vlastnej činnosti úradu.

Záver

Verejné obstarávanie v oblasti mestskej a prímestskej dopravy je z vyššie uvedených dôvodov nutné vnímať nielen ako samotný výber dopravcu, ale ako komplexné strategické rozhodnutie, ktoré na dlhé obdobie ovplyvní dopravný systém a zároveň si vyžaduje podstatnú časť samosprávneho rozpočtu. Úspech takéhoto obstarávania teda závisí najmä od kvalitnej prípravy súťažných podkladov, primeraného rozdelenia rizík medzi objednávateľa a dopravcu, realistického nastavenia technických a prevádzkových požiadaviek, ako aj od schopnosti verejného obstarávateľa reagovať na budúci vývoj trhu. Najväčšie riziká pritom vznikajú už vo fáze prípravy verejného obstarávania, keď sa rozhoduje o type kontraktu, mechanizmoch indexácie, požiadavkách na ekologizáciu a integráciu dopravy či o zabezpečení dostupnosti dát pre objednávateľa. Cieľom by preto nemalo byť iba dosiahnutie najnižšej ponukovej ceny, ale najmä vytvorenie stabilného, kontrolovateľného a udržateľného systému dopravnej obslužnosti, ktorý bude počas celej doby trvania zmluvy schopný reagovať na ekonomické, technologické aj spoločenské zmeny. Práve dôsledná príprava, odborný prieskum trhu a správne nastavenie zmluvných mechanizmov predstavujú najúčinnejšie nástroje na minimalizáciu budúcich sporov, dodatočných nákladov a rizík spojených s neúspešnou realizáciou dopravnej obslužnosti.

JUDr. Miroslav Cák

AGM partners s. r. o.

Hilleho 1838/1 
602 00 Brno

Dúbravská cesta 1793/2
841 04 Bratislava

Telefón: +421 948 136 808
E-mail: info@agmpartners.sk